【大河财立方 记者 杨萨】8月以来,陕西、广西、青海、湖北等地财政厅相继发布了公告,计划发行地方政府再融资专项债券,募集资金将继续用于置换存量隐性债务。企业预警通数据显示,截至8月18日,今年用于置换存量隐性债务的专项债发行规模已达1.79万亿元,占全年2万亿元额度的89.5%。
2026年是6万亿元置换存量隐性债务额度的收官之年。2024年11月,一揽子化债方案明确,2024年至2026年连续3年每年安排2万亿元共计6万亿元再融资专项债额度,用于置换存量隐性债务。截至目前,3年累计发行进度已达97%,发行工作进入最后冲刺阶段。
减负成效显著,化债重心转向“下半场”
中证鹏元研发部资深研究员张琦接受记者采访时表示,本次大规模债务置换的核心成效,是将过去地方政府的高息隐性负债转化为长期、低成本、透明度更高的地方政府债券。这极大缓释了地方流动性风险,守住了不发生系统性风险的底线,为化债争取时间和空间。
远东资信研报称,总体来看,置换债已进入收官阶段,存量置换空间收窄,预计下半年特殊再融资专项债将延续均匀化发行,既平滑了供给冲击,也有助于持续压降存量债务成本。
“但债务置换主要解决的是债务成本和流动性风险的问题,没有改变部分地方财政收入不足、平台自身‘造血’能力偏弱的问题。”张琦表示,随着6万亿元置换债收官和“退平台”期限临近,预计化债下半场重点将集中在3个方面:化解平台经营性债务风险、建立覆盖更全面的政府债务长效管理机制、推进城投信用重构加快促进城投转型。
2026年政府工作相关部署明确提出,要“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”。
再融资专项债券重点解决的是纳入财政监测系统的隐性债务,但城投平台的经营性债务规模仍然较大。据统计,截至2025年末,城投有息债务余额约39万亿元。部分平台自身经营性现金流不足,难以覆盖债务本息支出,在融资约束趋严的背景下,这部分债务的偿付和接续压力突出。
由于这些债务原则上属于企业债务,不能简单通过财政资金进行大规模置换。对此,业内人士认为,下一阶段将更多采取市场化、金融化方式分类处置,包括盘活存量资产,以及通过银行（FITB）贷款置换、展期降息、债务重组等方式优化债务结构、缓释偿债压力。
建立长效管理机制,防止一边化债一边新增
本轮大规模存量债务置换收尾后,如何构建常态化、制度化的债务管控体系,杜绝“一边化债、一边增债”的恶性循环,是巩固化债成果、实现可持续发展的关键。张琦表示,建立覆盖更全面的地方政府债务长效管理机制尤为重要。
在全口径监管方面,可进一步加强地方政府法定债务、隐性债务和融资平台经营性金融债务的统筹监测和管理,强化穿透式监管,关注债务最终资金用途和实际偿债来源。同时,还要重点识别地方国有企业是否仍承担政府融资职能和财政偿债责任,防止地方政府债务通过国企、融资平台或者其他主体重新表外化。
在建立地方政府投融资硬约束方面,加强项目前期可行性研究,特别是对收益性项目,要防止高估项目收入和投资回报;强化政府投资项目预算管理,防止脱离财政承受能力过度超前投资;强化项目事后审计,压实各个审批和参与方责任,防止通过形式创新重新形成隐性债务。
在厘清政府与企业信用边界方面,推动金融机构弱化对政府隐性担保的依赖,使金融机构审慎按照企业经营能力和偿债能力,进行市场化授信和定价,从融资端约束低效投资和无序债务扩张。
在强化债务责任和问责机制方面,继续落实隐性债务终身问责和倒查机制,将债务规模、债务风险以及投资项目实际效益与地方政府决策责任相匹配,进一步强化新增债务约束。
“退平台”倒计时,城投转型面临三重挑战
置换债发行进入尾声的同时,2027年6月末的“退平台”大限也日渐临近。
业内人士称,如果说置换债解决的是存量隐性债务这一历史包袱,那么“退平台”要解决的则是城投公司作为地方政府融资职能主体的身份问题,一个是“清理旧账”,一个是“厘清新界”。只有平台实质性剥离政府融资职能、实现市场化转型,化债才算真正走完“下半场”。
2024年8月,央行等四部门联合发布《中国人民银行（FITB）等四部委关于规范退出融资平台公司的通知》,明确要求在2027年6月份之前,实现地方政府融资平台清零、地方政府隐性债务清零,城投公司退出融资平台名单、剥离政府投融资职能。
业内人士告诉记者,“退平台”并不等于简单“退名单”,对平台公司而言真正的难点仍然在于如何实现实质性市场化转型。目前,交易所发债审核在“335”指标的基础上,进一步增加了ROA≥1%、经营性净现金流≥0等要求,且12个月以内无重大重组,包括此前重点审核的贸易类主体和多元化业务主体。其核心逻辑都是防范通过突击式资产划转、扩大低毛利贸易业务或会计处理等实现形式上的转型,监管将越来越关注真实经营能力、盈利能力和现金流创造能力。
从现实情况看,平台转型主要面临3个挑战。一是传统城投业务萎缩,如市政基建、保障房、土地整理及房地产开发等项目逐步收缩,而产业投资、园区运营、能源（850101）、城市运营等市场化业务往往需要较长培育周期（883436）,很难在短期内形成足够的利润和经营现金流。二是平台资产流动性偏弱,不少城投资产规模很大,但以土地、在建工程、政府应收款为主,账面价值高却难以变现或产生现金流。三是信用需要重新定价。过去城投债定价在很大程度上依赖地方政府隐性信用,随着融资平台逐步退出政府融资职能,投资者将更加关注平台自身的盈利能力、现金流、资产质量和偿债能力。
“未来城投公司与地方政府信用之间将逐步建立更加清晰的边界,过去市场更多按照地方政府财政实力给城投‘定价’,未来则会逐步向‘区域基本面+企业自身信用’并重转变。”张琦表示。
弱资质地区承压,需加强省级统筹和区域资源整合
在新增隐债严控、融资审核趋严的背景下,部分弱资质地区融资压力又该如何化解?
“弱资质地区面临的核心矛盾是短期偿债压力较大,但自身财政收入、资产变现能力和新增融资能力又相对有限。”张琦认为,弱资质地区融资压力需要从降低债务负担、盘活资产和省级统筹3个层面同时推进化解。
首先,降低短期偿债压力,解决流动性问题。对于暂时存在流动性压力的平台,可依托政策支持,通过金融机构协调机制,对存量高息债务实施降息、展期、置换、重组,优化债务结构,以降低年度偿债现金流压力,为平台改善经营争取时间与空间。
其次,盘活存量资产,提高资产的现金流效率。比如将具有稳定经营现金流的基础设施、公共事业、产业园区、收费权以及股权等进行整合,通过资产出售、ABS、基础设施REITs等方式回收资金。
再次,加强省级统筹和区域资源整合。对于部分财政实力较弱的区县,单靠自身力量可能难以完成债务处置,更需要发挥省级政府的统筹协调作用。例如,由省级层面协调金融机构统一推进债务置换、展期和重组;建立省级应急流动性资金池或债务风险平滑基金,或通过省级信用增进机构、融资担保机构等为符合条件的主体提供市场化增信;对于平台数量较多、资源高度分散的地区,则可以通过跨层级、跨区域平台整合,压低平台数量,并借助高资质主体信用提高资产质量和融资能力。
张琦表示,需注意的是,金融手段主要解决的是中短期流动性和债务接续问题。长期来看,弱资质地区要真正恢复可持续融资能力,根本仍在于改善产业基础,提升自身的“造血能力”。
